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浅谈无证经营卷烟现象的成因及应对措施
解伟东
日期: 2016年12月30日 来源: 东方烟草报

  近年来,各级烟草专卖管理部门通过严厉打击制售假烟网络和查办大要案、加强企业内部监管,对零售户实行诚信等级管理,市场上假、私、非等非法卷烟流通得到有效控制。但长期以来,无证经营卷烟行为仍然屡禁不止,对正常的卷烟经营秩序造成一定影响。

  一方面,无证经营卷烟损害了持证零售户的合法权益,而且成为非法卷烟的销售渠道,对烟草市场净化率造成影响,损害了国家利益和消费者利益;另一方面,无证卷烟经营户大都法律意识淡薄,认为自己只要不经营假烟就不违法,有的甚至拒不配合检查,严重干扰正常的卷烟经营秩序,直接影响到国家烟草专卖制度的权威性。因此,治理无证卷烟经营成为当前烟草专卖管理工作的一项重点。

  无证经营卷烟是当前烟草专卖市场管理中的一个难点,单靠严打还远远不够,必须要对这一问题进行分析和研究,寻找行之有效的解决方法。

  卷烟零售市场无证经营现象长期存在的原因

  通过分析梳理近年来无证经营现象,笔者认为,造成这一问题长期存在的原因主要有以下几个方面。

  经营户法律意识淡薄,这是造成无证经营卷烟行为长期存在的重要原因之一。一些经营者文化水平不高,对国家烟草专卖制度没有明确的认识,认识不到经营卷烟需要实行许可证准入制度,甚至不知道无证经营卷烟属于违法行为,守法经营的意识非常淡薄。

  基于合理布局的规定和准入条件的限制,使得许可资源分配存在差异。近年来,由于大规模城市改造和拆迁,部分零售户迁址经营,原有许可证作废,新办许可证受合理布局限制,于是无证继续经营卷烟。也有一些原持证零售户因多次违法行为被取消经营资格,从而成为无证经营户。

  部分经营者是孤老病残等弱势群体,经营规模很小,在社会上属于优抚对象,各种经营许可证均未办理,也就没有办理烟草零售许可证的意识。

  部分农村边远地区消费者收入水平较低,使价格低廉的卷烟具有一定的市场,导致这些地区出现了专门经营低档卷烟的无证经营户或流动摊点。这些无证户违法经营卷烟数量不大,很多还只针对熟悉的消费者,隐蔽性较强,很难被彻底取缔。

  执法权限的限制,导致无证经营难以根治。《烟草专卖法》第三十二条规定:无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的,由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务,没收违法所得,并处罚款。这一规定表明了烟草执法部门只有对无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的检查权,没有处罚权。而工商行政管理部门往往因为无证经营户规模小、门类多、执法成本高、执法力量有限而无暇顾及,共同治理的协作机制尚不完善,影响了对无证经营行为的打击力度和治理效果。

  采取有效措施治理卷烟零售市场无证经营行为

  无证经营卷烟现象之所以长期存在,既有外部市场因素,也有内部管理机制因素。因此,根治无证经营卷烟现象应从多方入手,既要严厉打击违法经营行为,又要合理引导一般违规行为转化为守法经营,做到打疏结合、管服并重、综合治理。

  调查摸底并举,细化标准分类,健全信息档案。加强对辖区无证经营户的动态监管,建立无证户档案,并及时更新档案信息。细化分类标准,根据户型划分为流动摊点、较小杂货店等,根据是否符合办证条件划分为符合办证条件户和不符合办证条件户,根据违法频率划分为长期多次违法户和偶发性违法户,根据经营户主观愿望划分为想入网办证户和不想入网办证户。对辖区内无证户进行客观分类,是有效治理无证经营行为的前提,也是开展联合执法进行治理的基础。

  实施重点监管,注重部门配合,强化货源管控。要进一步加大对持证户向无证户供货的打击力度,从根源上切断无证经营户的货源供应。通过日常走访和市场检查可以发现,部分销售大户为加快资金周转、搭配销售其他物品或降低库存等原因,以低于零售价甚至进价出售卷烟,成为给无证户提供货源的主体。因此,在查处无证经营户时,应追根溯源,追查其货源,对于提供货源的持证户进行严肃查处;同时,调整对部分持证大户的货源分配,协调营销部门适当管控供货量尤其是紧俏卷烟货源,从源头上控制卷烟流出。

  分析业态差异,借助执法合力,实现有效治理。要具体分析无证经营户的业态特点,针对不同业态的无证经营户采取有针对性的治理措施。首先,对流动摊点进行治理。利用流动摊点进行无证经营的,往往是经营资金比较困难的,经营者一般是社会弱势群体,对此类业态的管理要坚持“教育为主、处罚为辅”的政策,同时加强与工商管理部门的协作,对有办证意愿的可适当放宽准入条件。其次,对有长期多次违法行为的无证户,要加大检查力度,协调工商部门从重进行处罚。再次,对确属因法律意识淡薄而无证经营的,要加强相关法律法规知识宣传,视条件尽可能将其纳入行政许可范围。

  内强队伍素质,完善工作机制,提升管理水平。对证件管理工作人员开展系统培训,提升综合素质,规范执法程序;强化内部监督,严肃处理在证件受理、核查、办理、使用过程中出现的渎职及违法违规行为。结合实际情况,本着宽严相济原则,采取总量控制措施,调整合理布局规划,对原来因合理布局限制等客观原因不能办证的经营者纳入考虑范围,将有意愿、有条件的申请人进行资格审查,使这类群体能够依法持证经营,减少因政策性原因形成的无证户。

  创新管理方式,注重打疏结合,巩固治理成果。专卖管理机关承担着维护国家利益和消费者利益的责任,因此应摒弃以处罚为目的的观念,树立起为零售户服务的理念。在管理上,既要靠法律这把利剑来严惩违法行为,又要加强宣传教育,提升经营者的配合度,在打击无证经营违法行为的同时,注重采取教育与处罚相结合的方式,教育在先、查处在后,疏导为主、处罚为辅,这也是打疏结合的应有之义。

  (山东青州市局)

 
 
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